Terbetik berita yang sangat mengejutkan akhir-akhir ini karena ada tiga peristiwa korupsi besar atau the big fish, yaitu kasus Bantuan Likuiditas Bank Indonesia, kasus putusan Mahkamah Agung dalam kasus Neloe, dan kasus Asuransi ABRI (Asabri).

Kasus BLBI telah berlangsung sembilan tahun tapi masih selalu dipersoalkan sampai saat ini. Padahal telah ada keputusan kabinet Megawati yang menetapkan bahwa masalah dengan para obligor diselesaikan melalui MSAA dan R&D serta telah diberikan SKL. Keputusan tersebut telah sesuai dengan undang-undang yang berlaku (Undang-Undang Propenas).

Terlepas dari prosedur yang dijalankan, kasus BLBI ini memang aneh tapi nyata. Yang mempermasalahkan justru mereka yang ikut dalam pengambilan keputusan dalam kabinet Megawati. Sangat membingungkan, memang, bagi rakyat yang kurang memahami politik dan semata-mata paham keadilan dan kepastian hukum.

Contoh buruk kasus BLBI bukan masalah prosedur pengambilan keputusannya, melainkan justru terletak pada masalah moralitas mereka yang turut dalam pengambilan keputusan tersebut yang terkesan kini menjadi para pencuci tangan. Sementara dalam sejarah Romawi dikenal seorang Brutus, dalam peta politik di Indonesia tampaknya akan semakin banyak generasi Brutus. Celakanya, perilaku Brutus di Indonesia turut memberikan andil dan berdampak luar biasa terhadap hajat hidup orang banyak.

Karena itu, kasus BLBI merupakan contoh buruk dalam sejarah politik pemerintahan yang pernah terjadi di bidang ekonomi sejak kemerdekaan. Kebijakan tanggap darurat dalam bidang ekonomi dan keuangan serta perbankan belum diperkuat dan didukung oleh moralitas politik yang memadai di kalangan para elite pemegang kekuasaan dan elite partai politik.

Di sisi lain, dari cara penanganan kasus BLBI, terlepas dari tujuannya, secara kasatmata tampak intervensi kekuasaan atas penegakan hukum. Hal ini karena, secara prosedural, kasus BLBI ditengarai telah menimbulkan kerugian negara, baik oleh pemberi maupun penerima dana. Ini dapat ditafsirkan bertentangan dengan UU Korupsi (UU Nomor 31 Tahun 1999) karena telah ditempuh penyelesaian secara keperdataan dengan menegasikan penyelesaian secara kepidanaan.

Sekalipun kasus BLBI telah melibatkan pejabat pemerintah dan pejabat Bank Indonesia, sangat sedikit pelaku yang menerima dana tersebut diajukan ke pengadilan. Dari mereka itu pun hanya obligor bermasalah dengan nilai yang sangat kecil, sedangkan obligor pengemplang bernilai besar bebas berkeliaran tidak terjangkau oleh hukum tanpa pertanggungjawaban yang jelas dari pemerintah ataupun DPR.

Kasus kedua, kasus Neloe, yang diputus bebas di Pengadilan Negeri Jakarta Selatan, kemudian di MA diputus dengan pidana 10 tahun, tanpa pidana uang pengganti, karena memang tidak jelas di mana negara ruginya karena pengucuran kredit oleh terpidana. Kasus ini juga merupakan contoh buruk dalam sejarah perbankan nasional yang berdampak internasional. Hal ini karena kasus ini merupakan buah akibat kekurangan tafsir hukum yang menyeluruh atas rumusan kerugian negara di dalam UU Nomor 31 Tahun 1999. Bukan hanya tafsir dari aspek hukum, tapi juga kurang disisir dari aspek iklim perbankan nasional pada khususnya dan kepercayaan luar negeri terhadap integritas aktor perbankan nasional.

Yang seharusnya dilakukan oleh Kejaksaan Agung adalah tafsir hukum atas kerugian negara diselaraskan dengan definisi mengenai hal tersebut di dalam UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, dihubungkan dengan UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, yang merupakan lex specialis systematic jika dikaitkan dengan UU Nomor 31 Tahun 1999 sebagai lex specialis terhadap Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (lege generali).

Perbedaan tafsir hukum atas istilah kerugian negara di dalam kedua undang-undang tersebut di atas harus diselesaikan dengan menggunakan asas hukum, lex posteriori derogat lege priori. Artinya, jika terdapat keraguan mengenai undang-undang yang harus diberlakukan, UU yang diterbitkan kemudian mengesampingkan UU yang diterbitkan lebih dulu dalam satu obyek hukum yang sama. Jadi bukan menggunakan asas lex specialis, karena titik masalah hukum dalam kasus Neloe terletak pada definisi (istilah) tentang kerugian negara, bukan pada masalah perumusan suatu delik/tindak pidana secara keseluruhan.

Sedangkan dari aspek substantif, kasus Neloe hanya merupakan pelanggaran atas prinsip kehati-hatian. Sekalipun diduga ada potensi kerugian negara, pelanggaran tersebut merupakan wilayah hukum perbankan, yaitu melanggar ketentuan pidana di dalam UU Perbankan; bukan melanggar UU Korupsi (UU Nomor 31 Tahun 1999). Hal ini sesuai dengan prinsip lex specialis systematic yang telah secara eksplisit diatur dalam Pasal 14 UU Nomor 31 Tahun 1999. Secara a'contrario ditegaskan bahwa, jika di dalam undang-undang lain (selain UU Nomor 31 Tahun 1999) tidak disebutkan secara tegas bahwa pelanggaran atas ketentuan di dalam undang-undang lain adalah merupakan tindak pidana korupsi, yang diberlakukan adalah UU lain itu, bukan UU ini (UU Nomor 31 Tahun 1999).

Memang mengherankan, aneh tapi nyata, di dalam sejarah penegakan hukum terhadap kasus korupsi (kecil dan besar), sepanjang kasus perbankan, pajak, dan pasar modal, yang merupakan lex specialis systematic, penegak hukum, dan juga penasihat hukum terutama hakim, telah mengabaikan ketentuan Pasal 14 tersebut. Dimasukkannya Pasal 14 dalam UU Nomor 31 Tahun 1999 adalah agar UU Korupsi tidak digunakan sebagai pukat harimau, yaitu hanya digunakan sebatas keperluan yang mendesak atau mengutamakan prinsip hukum, ultimum remedium atau sarana hukum the last resort. Jadi, bukan digunakan prinsip, primum remedium, yaitu jika sarana hukum administratif dan keperdataan sudah tidak memadai lagi untuk mencegah dan mengatasi keadaan kriminalitas, hukum pidana (UU Korupsi) merupakan sarana hukum yang digunakan kemudian.

Kasus Neloe dapat terciptakan hanya karena proses penyelidikan yang kurang cermat dan tampaknya kurang melibatkan banyak ahli dalam hukum pidana, hukum perbankan, dan hukum keuangan.

Kasus Asabri sangat mengejutkan karena melibatkan mantan perwira tinggi ABRI, sedangkan dana Asabri diperuntukkan bagi kepentingan sebagian besar bagi kesejahteraan prajurit. Pelibatan kedua mantan perwira tinggi itu secara hukum sekalipun belum jelas benar--tapi berdasarkan pengakuan tersangka di hadapan penyidik, dan dugaan keterlibatan kedua mantan perwira tinggi tersebut, merupakan awal penyelidikan yang seharusnya dilakukan penyidik Kejaksaan Agung. Sekalipun telah ada pengembalian satu rumah dari salah seorang perwira tinggi tersebut, ketentuan Pasal 4 UU Nomor 31 Tahun 1999 masih tetap berlaku, yaitu pengembalian kerugian negara tidak menghapuskan dari penuntutan. Ketegasan Jaksa Agung dalam menyelesaikan kasus Asabri sangat ditunggu masyarakat luas.Berangkat dari ketiga kasus di atas, jelas bahwa masih ada kasus-kasus lama yang diangkat ke permukaan untuk dimulai penyelidikan dan penyidikan. Ini merupakan suatu langkah hukum yang tepat tapi membingungkan dari sisi sistematika kebijakan penegakan hukum nasional yang seharusnya berorientasi ke masa kini dan masa depan. Bahkan, dari kasus-kasus tersebut ada logika terbalik yang berpendapat bahwa puncak sukses penegakan hukum adalah jika dapat mengungkap tuntas masa lampau, dan hanya sedikit untuk kasus masa kini, dan kurang hirau atas kasus yang potensial merugikan kepentingan bangsa dan negara di masa depan.

Kebijakan penegakan hukum di Indonesia masa kini adalah mengobati sindrom masa lampau, tapi tidak mengobatinya secara tuntas alias mengambangkannya dan tidak memberikan pencerahan publik untuk masa kini dan belum dapat menampung aspirasi harapan publik terhadap penegakan hukum di masa datang. Lihatlah kasus Temasek dan Indosat. Lihatlah berbagai kontrak di bidang pertambangan migas, khususnya pembagian hasilnya. Lihatlah kebijakan ekonomi yang mendahulukan pemodal asing dan kurang serius bagi pemodal pribumi. Lihatlah konglomerasi dan monopoli dalam berbagai sektor ekonomi dan keuangan yang berpotensi besar merugikan kepentingan ekonomi negara di masa depan. Lihat pula kebijakan pemberantasan korupsi di bidang keuangan dan perbankan yang potensial menghancurkan iklim aktivitas perbankan dan keuangan yang sehat dan potensial memunculkan dominasi perbankan asing di dalam negeri.

Terkesan agenda pemberantasan korupsi masa kini, di dalam implementasinya, lebih mengedepankan untuk meraup sebanyak-banyaknya simpati dan empati masyarakat luas dengan menonjolkan kesalahan atau kekeliruan masa lampau yang berpotensi pidana atau memang merupakan kasus pidana; korupsi. Memang kebijakan penegakan hukum masa kini telah menelan korban ratusan pejabat negara (pusat dan daerah). Namun, sukses itu hilang ditelan hiruk-pikuk langkah pemberantasan korupsi kasus besar di masa lalu seperti kasus Yayasan Soeharto, kasus Balongan, kasus Pertamina, kasus Dana Abadi Umat, dan kasus Bulog, yang hampir dikatakan tidak tuntas dan sekadar menciptakan kambing hitam pemberantasan korupsi.

Sesungguhnya pemberantasan korupsi secara nyata akan memberikan sumbangsih dan kemaslahatan bagi rakyat Indonesia jika ditegakkan dengan hukum tanpa kelaliman dan api dendam terhadap masa lalu. Juga ditegakkan secara amanah, penuh integritas dan kejujuran, serta hanya bertanggung jawab kepada Allah SWT, dan bukan kepada para pemimpinnya.

Romli Atmasasmita, Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung

Tulisan ini disalin dari Koran Tempo, 5 Oktober 2007