“Jika korupsi diberantas secara total dan radikal, negara ini akan ambruk.”

Pernyataan tersebut seolah keluar dari kepercayaan umum selama ini. Namun, jika ditelusuri lebih jauh, hal itu justru menjadi potret dunia birokrasi serta gambaran ketidakpercayaan masyarakat terhadap aparatur negara dalam menjalankan dan mengelola kebijakan yang sarat korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN). Fenomena korupsi ibarat pohon yang tumbuh dan terus menjalar ke semua ranting pemerintahan, mulai pusat sampai daerah, di mana jika ditebang secara serentak hingga akarnya, negara akan lumpuh, tak berfungsi.

Berbagai kasus yang sejauh ini sudah dan sedang diproses, seperti kasus Bank Century, penyuapan anggota legislatif dalam pengangkatan Deputi Gubernur Senior BI, korupsi di Dirjen Perpajakan, sampai kasus yang dilakukan oleh beberapa wali kota dan bupati, menggambarkan betapa penyakit korupsi begitu kronis, sistemik, dan endemik. Untuk konteks pemerintahan daerah saja, pada pertengahan Juni 2010 Presiden SBY menandatangani surat izin pemeriksaan 150 kepala daerah yang diduga melakukan korupsi. Jumlah itu didasarkan pada hasil rekap sejak 2004 yang diajukan oleh Polri. Tentu bukan jumlah keseluruhan, karena masih banyak kasus yang belum terungkap.

Terhadap fenomena tersebut, asumsi dasar yang bisa diajukan adalah korupsi tidak akan mungkin terjadi jika peluang serta akses terhadap terjadinya tindakan itu sama sekali tidak ada. Artinya, korupsi selalu berkaitan dengan, salah satunya, dunia birokrasi sebagai instrumen dan katalisator utama. Melalui birokrasi, korupsi melintas dalam lingkaran sistem dan merusak tatanan struktural organisasi sehingga tidak berfungsi sebagaimana mestinya. Dengan demikian, tidak mengherankan bila upaya melakukan praktek korupsi selalu disertai konspirasi yang kemudian berdampak sistemik dan merugikan negara.

Sebagai satu-satunya akses terhadap kekayaan negara, birokrasi akan terus dihantui oleh korupsi. Hantu itu bisa datang dari aparatur bersangkutan atau kelompok berkepentingan melalui suap dan sebagainya. Di sinilah awal mula pembusukan sistem terjadi. Sementara itu, kondisi sistem yang ada belum mempunyai daya tolak yang kuat terhadap potensi korupsi. Longgarnya garis struktural organisasi, tata kelola yang kurang efektif dan efisien, serta rendahnya produktivitas dan kesejahteraan aparatur, membuat korupsi tumbuh subur dan menjamur.

Pendekatan instrumentalis
Pada prinsipnya, setiap birokrasi mempunyai potensi untuk terjerumus ke dalam lingkaran KKN. Hal ini bergantung pada pola penataan organisasi serta pola pemerintahan yang dijalankan suatu negara. Organisasi yang tidak independen, longgar terhadap masuknya kepentingan politik, hanya akan menimbulkan penyimpangan-penyimpangan institusional. Demikian pula pola pemerintahan yang cenderung membuka kesempatan bagi para pemilik modal untuk beroperasi dengan bebas tanpa kontrol yang kuat dari negara. Keduanya secara deterministik akan membentuk performa birokrasi bila tidak dilakukan perubahan fundamental.

Untuk kecenderungan yang pertama, kondisi birokrasi pada masa Orde Baru bisa diambil sebagai pelajaran. Aparatur negara dari pusat sampai daerah di semua institusi dijadikan instrumen untuk memperkuat dan memperkokoh kekuasaan politik tertentu. Akibatnya, praktek KKN mengental bersama kuatnya tirani di mana birokrasi menjadi alat pendulang kekayaan kelompok penguasa. Sumber kekayaan negara ibarat perusahaan pribadi pemerintah di mana aparatur negara bekerja atas dasar instruksinya semata. Puncaknya, krisis 1997 dan reformasi 1998 menjawab kebobrokan itu dengan digulingkannya rezim Orde Baru.

Kecenderungan kedua bisa dilacak dari fenomena korupsi yang melibatkan para pengusaha dalam melakukan penyuapan terhadap aparatur negara. Pola pemerintahan yang membuka pintu seluas-luasnya bagi para pemilik modal ternyata memberi mereka ruang untuk mempengaruhi kebijakan. Bahkan keadaan sengaja dilapangkan untuk memanjakan mereka, sehingga struktur atau institusi negara gampang mereka kendalikan. Struktur negara yang seharusnya mampu mengatur dan mengorganisasikan semua elemen menjadi lemah tak berfungsi. Dalam kondisi semacam inilah berlaku anggapan umum Marxis bahwa negara hanyalah perpanjangan tangan dari para pemilik modal.

Anggapan itu, dalam teori perbandingan politik, dijadikan pijakan analisis oleh kalangan instrumentalis untuk melihat struktur pemerintahan dalam kaitannya dengan lahirnya kebijakan. Melalui pendekatan ini, dapat digarisbawahi bahwa, selama struktur negara tidak diperkuat, selama itu pula negara akan menjadi instrumen pemilik modal. Namun upaya memperkuat struktur negara pun akan selalu dihantui mereka, karena dianggap mengekang dan menghambat investasi di tengah arena kompetisi global. Di sini kemudian diperlukan perubahan yang lebih mendasar.

Perubahan kultural
Rentannya korupsi di dunia birokrasi menuntut suatu perubahan fundamental, dari penataan organisasi sampai tatanan nilai atau budaya. Pascareformasi, spirit perubahan itu menyala dengan dilakukannya perombakan tatanan struktural yang ada. Sayangnya, perombakan itu tidak diawali dengan perubahan mendasar pada basis nilai sebagai fondasi bangunan sebuah sistem. Konsentrasi lebih ditujukan pada rancang-bangun sistem dari aspek struktural, sehingga sering ditemui kendala di tingkat penerapan. Satu bukti adalah tidak adanya kesinambungan perihal proyek reformasi birokrasi dari tiap periode pemerintahan. Hal ini menunjukkan tidak adanya fondasi yang kuat serta perencanaan yang matang berjangka panjang.

Selama pemerintahan SBY, belum terdapat hasil signifikan yang ditorehkan dalam program reformasi birokrasi. Bahkan pedoman pengajuan usulan dokumen reformasi birokrasi oleh Menteri Negara PAN baru diajukan pada April 2009. Sementara itu, grand design dan road map yang dijadikan kerangka dasar dan pedoman teknis atau standard operational procedure (SOP) baru dirancang awal 2010. Melihat rentang waktu yang kurang-lebih sekitar satu tahun, dipastikan program itu belum terealisasi, sehingga sulit mewujudkan pemerintahan yang baik dan bersih. Maka, tidak mengherankan apabila kasus korupsi semakin hari semakin banyak.

Apabila diperhatikan secara keseluruhan, kerangka dasar program itu sebenarnya lebih memusatkan pada penataan struktural organisasi daripada aspek kultural. Yang dituju hanyalah soal peningkatan pelayanan publik (public service), dan cenderung mengabaikan produktivitas kerja (budaya kerja). Padahal, dalam peningkatan budaya kerja terkandung daya tolak yang mawas diri terhadap korupsi. Melalui jalan ini, Tim Kerja Independen dapat melihat efektivitas serta kemungkinan penyimpangan yang dilakukan. Tentu mekanisme pengawasan harus dilakukan dengan ketat dan profesional.

Aras utama yang harus dituju dalam reformasi birokrasi adalah penciptaan iklim kerja yang bebas KKN. Suatu upaya yang menyentuh akar bobroknya birokrasi dengan menanamkan budaya kerja yang bersih, akuntabel, transparan, kompetitif, produktif, dan visioner. Jika tidak, visi reformasi birokrasi hanya akan menjadi ilusi belaka.
 
Mohalli Ahmad, DIREKTUR INCA (INDONESIAN CULTURE ACADEMY) FOR BUREAUCRACY REFORMATION
Tulisan ini disalin dari Koran Tempo, 20 Oktober 2010